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張俊偉:振興實體經濟的形勢背景和政策思路

字體大小: 2017-05-22 14:37

中國報告網提示:參考中國報告網發布《2017-2022年中國制造業行業市場發展現狀及十三五投資規劃研究報告》 振興實體經濟所面臨的外

參考中國報告網發布《2017-2022年中國制造行業市場發展現狀及十三五投資規劃研究報告


          振興實體經濟所面臨的外部環境

         當前,我國經濟運行出現了很多向好的跡象:一是經濟增速持續下降的局面得到遏制。2016年以來,我國經濟運行雖然有起有落,但2016年實現了6.7%的經濟增長,從而遏制了自2010年以來經濟增速持續下降的局面;二是物價持續下行的局面得到扭轉。2016年以來,由于原油、鐵礦石國際產品價格上漲,也由于供給側結構性改革取得明顯成效,我國生產者物價指數于2016年10月轉負為正。相應的,企業利潤水平明顯改善,市場預期趨于穩定;三是產業經濟狀況得到改善。2016年3月份以來,制造業采購經理人指數又持續高于50,也就是說,我國的制造業處在擴張的發展軌道上,這也是和2015年下半年明顯不同的發展趨勢。

         在看到向好跡象的同時,我們也看到當前經濟運行還存在諸多不穩定因素。突出表現在:一是投資增長出現分化趨勢。2016年我國民間投資增速下降非常顯著,甚至一度出現負增長;而國有及國有控股的固定資產投資則呈快速增長態勢。這是和過去完全不同的增長格局。國有投資和民間投資“剪刀差”的擴大,意味著經濟增長主要是靠政府投資拉動的。這也表明了當前經濟增長的脆弱性;二是房地產泡沫再膨脹。從2015年下半年開始,首先是深圳房地產價格出現快速上漲的局面,隨后這個趨勢很快蔓延到上海、北京、南京、合肥、鄭州等城市,房地產熱潮再次涌現,引發了全社會對泡沫經濟的普遍擔憂。自2016年9月30日起,我國又迎來了新一輪的房地產調控。在“十一黃金周”期間,許多城市的政府甚至都沒有休息,在忙著起草、頒布關于限購、限貸乃至規范房地產市場秩序的政策法規;三是產業分化嚴重,增長新動能發展緩慢。我們的傳統產業普遍面臨產能過剩的困擾,行業盈利能力下降,部分企業陷入經營困難;而新技術、新變革、新產業尚不足以拉動中國經濟擺脫經濟增速下行的壓力。

         喜憂交織的局面引發了全社會關于經濟發展前景的爭論。官方的觀點是“L型”。人民日報《開局首季問大勢》對此闡述得十分充分:“綜合判斷,我國經濟運行不可能是U型,更不可能是V型,而是L型的走勢”,“這個L型是一個階段,不是一兩年能過去的”。與之相對應的是“企穩論”,認為當前經濟運行在逐步“企穩”。第二種觀點是“U型”,認為當前經濟運行處在“探底”階段。經過一段時間的調整后,經濟仍有可能回到較高速度增長(高于7%)的軌道上。第三種觀點是“階梯型”,認為當前中國經濟正處在從高速經濟增長到常態經濟增長轉換的過渡時期,經濟增速下行是階段性發展趨勢。當前的“穩”不過是發展趨勢中的一個暫時現象而已;最后一種觀點是“倒L型”,認為中國經濟存在若干風險,如果處理不好,有可能導致危機爆發,增速顯著下降的局面。那時的經濟運行軌跡就是“倒L型”。

         那么,到底該如何把握當前經濟發展態勢,以更好地推動實體經濟發展呢?在筆者看來,當前宏觀經濟運行具有如下四個突出特征:

         (1)經濟發展階段從工業化中期到工業化后期轉變

         以“4萬億投資計劃”的實施為標志,我國從工業化中期發展階段進入了工業化后期發展階段。根據中國社會科學院發布的《中國工業化進程(1995-2010)》,在2010年前后,北京、上海已處于后工業化發展階段,長三角、珠三角地區、東部沿海地區處于工業化后期發展階段,廣大中部地區則處于工業化中期發展階段。“我國已整體步入工業化后期發展階段”。發展階段的變化帶來了主導產業的變化。在工業化中期,主導產業是冶金、機械、能源、交通等產業,這些行業的突出特色是投資規模大、規模經濟明顯,具有鮮明的社會化大生產特征。這些產業業務聯系緊密、相互創造需求,在經濟上升階段強化投資擴張,在經濟下行階段則強化投資收縮。隨著發展階段的轉變,冶金、機械、能源、化工、造船等產業淪落為成熟行業(乃至夕陽產業),市場需求趨于飽和、投資需求增速放緩,由此導致出現普遍的產能過剩。

         從歷史經驗看,英國、法國在同等發展階段上均出現了大規模資本輸出的現象,通過對外投資、確保原料市場和銷售市場來緩和國內需求不足的矛盾;作為后起國家,美國在發動“美西戰爭”,還提出了“門戶開放”政策,實行搶奪勢力范圍和加強海外市場滲透兩手抓;德國被歐洲列強保衛,爭奪“陽光下的地盤”面臨重重困難,只能把重心放到緩和社會貧富差距上。從1890年到1913年,德國建立起了相對完備的社會保障體系。所有這些都表明,嚴重的產能過剩,是類似發展階段所不可避免的普遍社會現象。

         (2)國際分工格局發生改變

         受加入“世界貿易組織”、承接國際產業轉移等因素的推動,我國在本世紀初出現了持續“雙順差”局面。2000-2002年,我國貿易順差占GDP的比重平均為1.91%,而到2007年,貿易順差占GDP的比重就上升到8.6%。這意味著全國新創造財富的8.6%都被國際市場“吸走了”,這自然緩解了國內供求矛盾,并刺激著投資的增長;但“次貸危機”后,發達經濟體遲遲不能走出衰退,增長乏力,導致國際市場需求不振;與此同時,中國勞動力成本也在快速增長。國外研究表明,2001年,我國勞動力成本只有墨西哥的1/3,但到了2010年,國內勞動力水平成本已超過墨西哥,這就削弱了我國勞動密集型產品的比較優勢。隨著貿易順差占GDP比重的明顯回落,市場供大于求的常態不僅得到恢復,還帶來了消化以前過度投資(消除圍繞國際市場而形成的過剩產能)的壓力。現在,英國“脫歐”、意大利“修憲公投”失敗,特朗普當選美國總統,貿易保護主義明顯抬頭,國際金融市場動蕩加劇,中國外貿環境更加嚴峻,凈出口發動機進一步減速,給國內市場恢復供求平衡帶來壓力。

         直接投資也是類似的局面。我國抓住了新一輪產業轉移的機遇,吸引國外直接投資連續排名世界第二、發展中國家第一。大量承接發達國家的產能轉移,增加了國內投資,派生出了新的就業和投資機會。但隨著中國勞動力成本的上升,跨國公司開始把產業向勞動力成本更低的越南、菲律賓、印度等地轉移,這不僅改變了國際貿易(加工貿易)的流向,也導致為其配套、服務的生產能力的閑置,使其面臨被淘汰的危險。

         (3)“中國模式”面臨轉型

         中國經濟持續快速增長的經驗,通常被稱為“中國模式”。從不同的角度切入,對“中國模式”的理解也不一樣。國內學界通常將其內涵歸納為如下幾方面:發展主義的主導意識形態,高度統一、強有力的政府,龐大的、可供政府掌控的經濟資源(如土地公有、公有制經濟),以及追趕型經濟體所享有的后發優勢等。特別是“土地財政”,一方面為市縣級地方政府的基礎設施投資提供了支持;另一方面為市縣級政府開展“招商引資”競爭,向企業新增投資提供巨額補貼提供了財力支持。在短短10年左右的時間里,我國地方政府土地出讓金收入就從幾千億元上升到將近四萬億元,地方政府債務更飆升到10.6萬億元。“城市經營”極大地改變了城市面貌,為冶金、建材、機械、運輸等工業的快速發展提供了海量的、源源不斷的市場需求;而愈演愈烈的“招商引資”競爭,則顯著壓低了民間投資的成本,刺激了企業規模的擴張。這就使工業化中期本來就相對較快的速度“快上加快”。

         隨著時間的推移,“土地財政”的弊端也逐漸顯露:高地價帶來的高房價引發嚴重的房地產泡沫,為經濟可持續增長埋下隱患;政府債務快速增長,很快便接近政府舉債規模的上限;而脫離現實購買力的房價更是引發了全社會普遍抱怨。“土地財政”“城市經營”日益背離推動城市化健康發展的初衷。“中國模式”面臨轉型。這不僅會改變地方政府的投融資模式(投融資行為),也會對全社會投資的增長和總量平衡帶來壓力。原來加快經濟增長的制度設計開始轉變為抑制經濟增長的壓力和負擔。

         (4)“4萬億投資計劃”的后續影響

         在經濟運行內在周期和“次貸危機”的雙重作用下,我國經濟運行在2008年下半年出現了“失速”的跡象,經濟運行面臨“硬著陸”風險。在此背景下,黨中央、國務院果斷決定改變宏觀經濟政策取向,由緊縮性的宏觀調控政策轉向擴張性的財政政策和適度寬松的貨幣政策。2008年11月5日,國務院常務會議提出了10方面的“穩增長”措施。初步匡算,實施上述工程建設,在兩年內約需投資4萬億元。

         在應對“次貸危機”沖擊之余,“4萬億投資計劃”還蘊含有“化危為機”“有所作為”的雄心壯志。這一動機被地方政府準確把握,為各地推行“彎道超車”戰略提供了政治支持。而游離于預算管理之外的土地出讓金收入,又為地方政府執行“彎道超車”戰略提供了強大的財力支持。由于實現了激勵共容,中央和地方相互震蕩、正向反饋,使“穩增長”迅速演變為全國范圍內的“投資躍進”和“投資過熱”。結果,我國不僅實現了經濟運行的“V”形反彈,還出現了嚴重的通貨膨脹壓力。“4萬億投資計劃”的演變,進一步加劇了產能過剩的局面。

         發展階段的變化、國際分工格局的變化、“中國模式”的轉型以及消化“4萬億投資計劃”的后遺癥,多重因素相互疊加,就使中國經濟面臨著尖銳的總量失衡矛盾和深刻的結構失衡矛盾。

         振興實體經濟發展的政策框架

         一、從三方面入手振興實體經濟

         總量失衡和結構失衡相互交織,決定了我們必須堅持“兩點論”,既要著力消除結構性矛盾,推動結構優化與產業升級,又要注意維持總量平衡,實現總量和結構的良性互動;既要強化市場配置資源的作用,又要充分發揮政府的職能。歸納起來,振興實體經濟的政策應該包括三方面內容:

         (一)完善市場機制,優化資源配置結構

         (1)要著力完善市場機制。當前,我國的“人口紅利”基本消耗殆盡,靠增加資源、人力投入的外延式增長已經難以為繼,需要把增長重心放到提高資源配置效率上,放到提高勞動生產率上。而優化資源配置效率具有邊際改進的特性,只能借助分散決策的市場化決策來實現。特別是在現階段,無論是鼓勵創新創業、推動產業升級,還是化解產能過剩,都對更好地發揮市場機制的作用提出了更高的要求。

         (2)要塑造微觀行為主體。一是推進國有企業改革。我國是國有經濟占主導的混合經濟。國有經濟布局是否合理,運營是否高效,直接關系到全社會經濟運行的效率,關系到不同所有制經濟共同發展的大局。當前,需要完善國有(及國有控股)企業的法人治理結構、完善企業績效考核體系、完善國有資本運營(管理)制度,以消除當前國有經濟存在的布局不合理、企業治理結構不完善、運行效益低下的問題。二是推動政府融資平臺的轉型升級。在我國,地方政府也是重要的投資主體,而其依托就是各類融資平臺。由于長期游離于預算管理之外,各類融資平臺普遍存在管理不規范、運營不透明、負債率過高的問題。推動地方融資平臺的轉型與升級,將其納入規范、透明、可持續的發展軌道,對于調動地方政府的發展積極性,提高政府投資效率并帶動全社會經濟效益的提升具有重要的意義。

         (3)政府職能的轉型。自2003年以來,政府在彌補市場失靈層面取得了顯著進展。政府職能的擴張,也使提高政府效能的問題凸顯出來。在認真履行承諾、嚴格行政執法、改進公共服務等方面,政府面臨日益嚴峻的挑戰。需要加快轉變政府職能、完善政府治理,以應對上述挑戰。

         (二)適當擴大內需,維持總量平衡

         中國的快速工業化和城市化在世界發展史上是史無前例的。中國的人口規模超過所有發達國家人口的總和。當前(2013年)許多工業產品(如鋼鐵、水泥、電解鋁、化纖、平板玻璃、煤炭等)的產量占世界總產量的50%以上。龐大的經濟體量,決定了照搬少數先行國家當年通過掠奪殖民地、向海外傾銷產品以擺脫國內危機的做法是根本行不通的。更何況在“次貸危機”的沖擊下,各發達國家都在衰退的泥潭中掙扎,根本不可能接受大規模對華“貿易逆差”的現實。可行的解決方案,只能是眼光向內、著力擴大內需:

         (1)進一步發掘城市化發展的潛力。工業化和城市化密不可分。當前,我國的城市化進程明顯落后于工業化發展進程。根據世界銀行統計,我國城市化水平低于同等收入國家約10個百分點。如果以戶籍人口計算,差距則更大。差距就是潛力,可以通過推動城市化健康發展,來充分發掘經濟增長的潛力。

         (2)強化社會安全網,保障低收入群體生活。社會保障是由政府主導的收入再分配機制,對于調節收入差距、擴大市場需求具有重要作用。我國已經建立起了社會保障新機制,但機制設計碎片化嚴重,保障水平仍然偏低(特別是對農村居民、流動人口而言),是引發“中產焦慮”的重要原因。人們為了養老、醫療、住房乃至子女教育,不得不大量儲蓄,這就遏制了消費需求的增長,對產業升級帶來阻礙。同樣,數千萬人口在貧困線上掙扎,也不可能有什么消費能力。應當通過強化社會安全網,保障低收入群體生活,進一步激發國內消費的潛力。

         (3)增加財政支出,維持總量平衡。在發展階段轉換、制度快速變革、結構急劇調整的關鍵時期,維持“改革、發展、穩定”的動態平衡至關重要。“經濟穩定”的前提,是保持經濟總量基本平衡;而維系經濟總量平衡的最后手段就是政府支出。在現階段,既有推行積極財政政策的必要(大規模產能過剩與基礎設施投資嚴重不足并存),也有推行積極財政政策的可能(整體財政赤字率較低),關鍵是要把握好度。

         (三)鼓勵企業“走出去”,輸出資本、技術和管理

         在新的歷史時期,鼓勵企業“走出去”,既是輸出技術和管理、拓展企業盈利空間的需要,又是優化資源配置、提升企業核心競爭力的需要,更是化解產能過剩、資本過剩矛盾的需要。2013年秋,習近平主席相繼提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議。隨后,“一帶一路”迅速上升為國家戰略。2015年3月,國家發改委、商務部、外交部聯合發布《推動共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的愿景與行動》,亞洲基礎設施投資銀行也于年末掛牌成立。這標志著“一帶一路”戰略頂層設計的完成。今后工作的重點,就是把雙邊與多邊合作、政府倡導與民間自發力量整合起來,推動“走出去”向更深層次、更廣闊的領域擴展。

         應當看到,企業“走出去”的方式可以是多種多樣的。歐美企業多是“單打獨斗”,但日本企業則強調抱團。在這方面,廣州的日本汽車生產基地就是典型。日方把汽車產業鏈上的主要企業同時轉移到我國,很快就形成了大規模的生產能力。和歐美、日韓大型跨國公司相比,中國企業在品牌、技術和管理上略遜一籌;并且,根據“雁行理論”,中國企業“走出去”的首要目的地應該是發展水平低于中國的國家和地區。這些地區的商業環境普遍較差,存在政局不穩定、治安混亂、政府效率低下、基礎設施落后等問題。中國企業要想在“走出去”方面取得明顯成效,必須另辟蹊徑,采取“發展模式輸出”的辦法,即把改善當地投資環境和對外直接投資有機結合起來。具體說,就是在基礎較好的地區(如華商較多的港口、大中城市)推動建設主題產業園區,吸引國內企業跟進入駐,從而快速形成產業集聚(集群)優勢。

         二、兩個關鍵政策環節

         上述三方面政策是相互交織、彼此影響的。其中,又以梯度優化所有制布局和改造提升地方融資平臺最為關鍵,它們一頭擔著結構優化和產業升級,另一頭則擔著總量平衡和經濟穩定。

         (一)梯度優化所有制布局

         國有資本在基礎產業和關鍵領域占據主導地位,是多種因素共同作用的結果,也是我國社會主義經濟制度的基本特征。受技術和產業特點的影響,上述領域通常具有資本技術密集、規模經濟效益顯著的特點;在企業形態上也表現為以大企業為主。而民營經濟則大多分布在勞動密集型產業,企業規模相對較小、資金實力相對弱。和國有經濟相比,民營經濟在人才、技術、管理方面尚存在一定落差。這就決定了民營經濟很難跨過資本技術密集型發展階段而進入知識密集型產業領域。對于民營資本而言,要進入高技術領域和新興戰略性產業,將會面臨在短期內難以逾越的知識、技術、人才和企業文化方面的鴻溝;而參與到基礎設施領域,民營資本則面臨著資金規模不足、經營環境多變、盈利水平難以保證的制約。因此,面臨產業升級的壓力,民營經濟很自然地希望能夠參與到國有經濟傳統的經營領地中去,希望能從資本密集型、資本技術密集型產業中分得一杯羹。

         而從國有資本的角度看,面對政府投入下降帶來的真空,由國有資本參與、推動基礎設施建設具有天然的合理性,因為其獨特的產權制度可以匹配當前我國法治化水平較低所帶來的經營風險。不僅如此,由于國有資本經營預算的缺位,國有企業(國有經濟)很少向政府上繳盈利,這就使國有經濟演化成了一架具有獨立意志的投資機器。在經營主業得到快速發展的同時,豐厚的利潤也推動著國有企業開展多元化投資,這一方面有助于增加資本積累,提升綜合國力,另一方面也加劇了產能過剩的局面,并帶來經營效率的下降。有必要收縮國有經濟的布局,從不具有競爭優勢的行業退出,從基礎行業和戰略性行業中不具有競爭優勢的生產、經營環節退出,以提高國有資本的經營效率;有必要推動國有資本向基礎設施和公益性事業領域集中,以充分發揮國有資本的社會效益。而國有資本布局的優化,又恰好為民營資本騰挪出了發展空間。

         上述資本布局的“梯度優化”過程,一方面可以激活基礎設施投資,為“穩增長”創造條件,另一方面可以為民營資本尋找到新的出路,避免金融泡沫多發高發。而且,這一過程也會對改革國有資本管理體制、培育和發展資產并購市場、乃至完善市場退出機制產生牽引作用。因此,梯度優化資本布局對于振興實體經濟具有關鍵的意義。

         (二)改造和提升政府融資平臺

         政府融資平臺大多以“土地財政”為依托。“土地財政”面臨的轉型壓力,使地方融資平臺面臨巨大的不確定性。提升、改造政府融資平臺,把其納入規范、透明、可持續發展的軌道,對于穩定政府投資,穩定經濟運行具有重要的意義。但改造和提升政府融資平臺,也在短期內為經濟運行帶來了壓力和潛在風險:首先,部分地區嚴重透支財力以追求短期增長的行為被曝光,會引發公眾對(上述地區)政府債務償付能力的擔憂,對政府投融資帶來負面沖擊;其次,改造和提升政府融資平臺會倒逼“土地財政”轉型,深刻調整國民收入分配關系(如開征房產稅、調整土地出讓金制度等)。這既會影響到居民消費需求,也會影響到地方政府存量債務的償還;再次,通過政策性住房體系建設等渠道,改造和提升政府融資平臺很可能會影響到城市化發展進程;最后,地方融資平臺是政府擴大內需的政策抓手。融資平臺能否有效運轉,直接關系到政府“穩增長”措施的有效性。

         三、一個政策前提

         前面提到,當前局面是尖銳的總量矛盾和深刻的結構性矛盾相互交織。說總量矛盾是尖銳的,不僅是因為發展階段變化導致增長速度下降,更因為導致上一階段快速增長的獨特體制性、政策性因素乃至有利的外部性因素發生了逆轉。當前經濟增速的下行,不僅體現了經濟發展的內在規律,更體現了中國制度轉型的內在要求。說結構性矛盾是深刻的,不僅是因為重大經濟結構嚴重失衡,具體如:三次產業結構失衡、國民收入分配結構失衡、產業組織結構不合理、產品供需不匹配等;更是因為需要面對舊政策所形成的歷史遺留問題,具體如:融資平臺風險持續積累、房地產泡沫問題嚴重、環保執法形同虛設、企業退出困難、嚴重的道德風險問題等。過度市場化與市場化不足并存,政府越位與政府缺位交織,使經濟社會矛盾呈現錯綜復雜的局面。單靠強化市場機制或者加強政府干預,并不能有效解決當前的問題。

         維持總量平衡與優化經濟結構是互為條件的。一方面,維持總量平衡(穩增長)的方式,直接影響到國有企業改革、國有資產布局調整,影響到融資平臺改造和政府職能轉變,并最終對化解結構性矛盾產生制約;另一方面,結構性矛盾的化解,必然伴隨著國有經濟和政府(融資平臺)經濟行為的變化,會影響到特定產業的供求平衡乃至短期經濟增長,并最終影響到宏觀經濟運行(如潛在增長率等)。在這方面,我們的經驗教訓都是十分豐富的。上世紀80年代初,面對“全面短缺”,農、輕、重比例嚴重失調的局面,中央采取了“價格雙軌制”的策略,既引入了市場信號,引導農民、企業增加市場供應,又保持了經濟運行的正常秩序;反過來,在通脹持續發展的背景下,繼續推動“價格闖關”,則引發了席卷全國的“搶購潮”,不得已,最后只能進行“治理整頓”。

         近年來走過的路

         (一)關于“穩增長”與調結構的互動

         “4萬億投資計劃”的強刺激,使中國經濟實現了“V”形反彈,也把中國地方政府債務規模膨脹、管理失序的問題暴露了出來。隨即,國務院下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》,要求地方各級政府對融資平臺公司債務進行一次全面清理。與此同時,“房地產熱”的降溫,也對地方政府的舉債行為產生了制約。到2012年,伴隨著經濟增速的回落,“穩增長”已成為各級政府面臨的重要任務。

         穩增長的核心是穩投資,除了結構性減稅,鼓勵民間資本投資之外,還必須啟動、實施一批大項目。而這些項目大多是需要政府資金投入的。為了繞開債務約束,地方政府采取了許多辦法:如大量采用BT方式推進基礎設施建設、操縱項目財務數據、項目或平臺間相互擔保等。但隨著債務管理制度日益嚴格規范,責任追究越來越嚴格,地方政府違規借債的空間越來越小。為了填補地方政府投融資下降帶來的真空,有關方面提出了發展PPP的努力方向。

         PPP項目具有資金投入多、項目時間長、政府監管嚴、經營風險大的特點,民間資本對參與其中的積極性并不是很高。為了鼓勵民間資本的發展,各地紛紛設立PPP引導基金。以江蘇省PPP融資支持基金為例,江蘇省PPP融資支持基金由財政(省財政廳、市縣財政局)出資和社會(包括銀行、保險、信托資金以及其他社會資本)出資兩部分組成,其中財政出資10億元人民幣,占基金資金總規模的10%。雖然基金明確采用市場化運作方式,實行專業化管理,但從《江蘇省PPP融資支持基金實施辦法(實行)》我們可以看得很清楚:無論是股權投資,還是債權投資,政府都提供了保底承諾和回購承諾。這樣也就使基金的社會出資方成為“資產荒”背景下優先瓜分PPP投資機會的既得利益集團。不僅在江蘇省,在其他地區,回購承諾、保底收益的現象也普遍存在。普遍出現“明股實債”的局面,既有制度、文化乃至技術供給不足的原因,也有地方政府“穩增長”、追求短期政績的內在動機。

         為了“穩增長”,政府還啟動了政策性金融。2015年8月,根據國務院統一部署,由國家開發銀行、中國農業發展銀行向中國郵政儲蓄銀行定向發行專項建設債券,建立專項建設基金,用于項目資本金投入、股權投資和參與地方投融資公司基金。由于中央財政為專項建設基金提供了巨額的利息補貼,也由于專項建設基金主要采取合同約定項目期限、投資主體分期回購的方式退出,專項建設基金在本質上就是中央政府借給地方政府的低息財政性貸款(雖然并不在財政赤字的統計范圍之內)。專項建設債券的橫空出世,突破了加強地方政府債務管理的既有政策軌道,為穩定經濟運行做出了貢獻。但同時也加劇了經濟運行對投資(特別是對國有投資)的依賴。2016年以來,我國實體經濟經營狀況明顯好轉,也緩解了鋼鐵、建材、能源等傳統產業推進結構調整的壓力。有一些落后產能(如“地條鋼”甚至死灰復燃了)。

         在穩投資之外,還有“穩生產”“穩社會”。隨著經濟運行環境的變化,一些企業陷入經營困難,特別是那些大型企業,產值貢獻高、員工數量大、銀行貸款多,如果出現大規模裁員、停產乃至破產局面,不僅可能帶來社會不安定因素,也直接影響到地方經濟增長,因此,許多地方政府介入了困難企業的生產經營活動,通過提供稅費減免、協調銀行貸款(債權人行動)、協助制定重組方案,以期幫助企業“渡過難關”。同樣,面對房地產企業和融資擔保公司資金鏈斷裂,各地基層政府也普遍參與了進來,通過歸集債權人信息、建立債權人委員會、協調借貸雙方行動,避免了房地產企業和擔保公司的破產清算潮。而恰恰是政府對困難企業的深度介入,引發了全社會對市場機制(特別是退出機制)能否充分發揮作用的普遍擔憂。近年來,“供給側結構性改革”被決策層采納,并成為“流行熱詞”。供給側結構性改革共有“五大任務”,特別是“去產能”“去庫存”“去杠桿”,都是市場機制不能有效發揮作用的結果,都是過去多年來矛盾積累而形成的經濟“堰塞湖”。解決上述矛盾和問題,離不開必要的行政性措施的推動,更離不開市場機制的完善。從這個角度看,供給側結構性改革的流行,也是前一時期市場機制不能充分發揮作用的一種反射。

         (二)關于國企改革和調整國有資本布局

         在上世紀90年代中后期,我國曾有一輪大規模的國有經濟戰略性改組活動。這輪國有資本布局調整的特點就是“抓大放小”。所謂“抓大”,就是集中力量辦好一批國有大型企業和企業集團,使其發揮穩定經濟、參與國際國內市場競爭和貫徹國家產業政策等的骨干作用;所謂“放小”,則指放開搞活量大面廣的小型企業。在實際操作中,“放小”在許多地方演變成了“一賣了之”。受此影響,大多數鄉鎮企業也通過“明晰產權”轉制成了私人所有的公司。

         隨著“抓大放小”告一段落,也隨著經濟發展進入上升周期,調整國有資本布局的步伐顯然慢了下來。其間雖然也有整合國有資本、組建大型企業集團的例子,例如河北省把邯鄲鋼鐵、唐鋼股份、承德釩鈦三家鋼鐵企業整合為河北鋼鐵集團股份有限公司,但上述活動多是在同一級政府之下、相同產業內的國有(或國有控股)企業間進行的,其目的是優化產業組織結構、提高核心競爭力。2008年以后,由于市場環境的變化,要求加快調整國有資本布局的呼聲不斷提高,許多地方在這方面也做了大量探索。典型案例有山西省的煤炭資源整合和河北省河北鋼鐵整合12家民營鋼鐵公司的探索。前者因為政府依托國企推行產業政策而引發了關于“國進民退”的大討論;后者則因為合作雙方存在明顯的認知差異而最終分道揚鑣。總的看,這一時期無論是國有經濟內部,還是國有經濟與社會資本之間,借助資產交易、資本整合來優化國有資本布局、提高國有資本生產經營效率的進展都是相對緩慢的。

         統計顯示,從2007年到2014年,我國國有資本分布在經營性領域的比重,從41.36%上升到56.29%;分布在壟斷性行業的比重,從45.33%下降到30.08%;而分布在公益性行業的比重,則從13.11%上升到13.64%,7年間占比僅上升0.5個百分點(馬駿等著:《國企改革路線圖探析》)。從國際經驗看,基礎性領域、公共服務領域恰恰是政府管制嚴格、私人資本投資意愿低的領域,也是國有資本具有優勢、能夠充分發揮經濟社會效益的領域;反過來,在競爭性領域,私人資本擁有決策機制靈活、激勵機制直接等優勢,運營效率通常也更高。以食品制造業為例,我國國企總資產收益率在1999年大體和行業平均水平相當,2006年則下降到平均水平的一半,2014年又進一步下降到行業平均水平的1∕3.類似地,在鋼鐵行業,國有鋼鐵企業總資產收益率在2014年為3.2%,約為私營鋼鐵企業的1/5-1/4(馬駿等著:《國企改革路線圖探析》)。不同所有制經濟在競爭性領域經營效益的差異和國有經濟在經營性領域大量配置的現狀,再次凸顯了當前我國國有資本布局的不合理,凸顯了優化國有資本布局的重大意義。

         黨的十八屆三中全會規劃了我國全面深化改革的目標和路線圖。關于深化國企改革,中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:“堅持公有制主體地位,發揮國有經濟主導作用,不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”“積極發展混合所有制經濟”“國有資本投資運營要服務于國家戰略目標,更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”。根據《決定》精神,中共中央、國務院于2015年8月發布了《關于深化國有企業改革的指導意見》,對分類推進國有企業改革、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導等做了明確而系統的闡述。在此基礎上,有關部門又出臺了一系列專項配套文件。到2016年年底,國企改革(包括優化國有資本布局)的頂層設計已全面完成。

         本輪優化國有資本布局的方向,是“緊緊圍繞服務國家戰略,落實國家產業政策和重點產業布局調整總體要求,優化國有資本重點投資方向和領域,推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中,向前瞻性戰略性產業集中,向具有核心競爭力的優勢企業集中”。而推動國有資本布局優化的手段,則是發展混合所有制經濟。選擇以發展混合所有制作為改革突破口,是在強調國有企業“中國特色”的時代背景下做出的理性選擇。其目標,既有優化國有資本布局的考慮,更有促進國有企業轉換經營機制、放大國有資本功能的考慮。改革目標的多元性,使發展混合所有制不再是單純的商業行為。這也無形中抬高了社會資本參與發展混合所有制的門檻。這無助于消除社會資本對小股東合法權益能否得到充分保障的疑慮,也無助于化解政策變化所蘊含的投資風險。可以預計,社會資本將對姍姍來遲的混合所有制改革抱有一定的保留態度:觀望、試探的態度、小心翼翼的動作,在未來一段時期都將會普遍存在。

         國有資本和社會資本的上述動作組合,也很可能對宏觀經濟運行帶來深刻影響。一方面,大量民間資本難以找到有效的投資渠道,只能在股票、房地產等領域游蕩,為國民經濟增添不確定性因素;另一方面,在社會資金參與不足的背景下,由國有經濟著力推動的混合所有制改革很可能導致國有經濟布局更加多元化、債務負擔進一步加重。如果“發展混合所有制”演變成為政治任務和“穩增長”的抓手,上述現象更是難以避免。這樣,改革將面臨背離初衷的風險:國有經濟布局多元化,有可能損害整體經濟效率;而進一步提高負債水平,則有可能加大經營風險,損害可持續增長的潛力。

         (三)關于改造和提升地方政府融資平臺

         針對地方融資平臺發展中存在的運作不透明、不規范,融資規模急劇膨脹,償債風險顯著增加等問題,2010年6月,國務院下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》,要求地方各級政府對融資平臺公司債務進行一次全面清理。按照分類管理,區別對待的原則,政府平臺債務被劃分為三類:(1)因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務;(2)因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務;(3)因承擔非公益性項目建設舉借的債務。《通知》要求根據各類平臺債務的特點采取相應措施,并妥善處理債務償還和在建項目的后續融資問題。《通知》還要求對融資平臺公司進行清理規范。“對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司,今后不得再承擔融資任務,相關地方政府要在明確還債責任,落實還款措施后,對公司做出妥善處理;對承擔上述公益性項目融資任務,同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司,要在落實償債責任和措施后剝離融資業務,不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司,以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司,要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定,充實公司資本金,完善治理結構,實現商業運作”。對于今后地方政府設立融資平臺公司的,則要嚴格依照有關法律法規辦理,足額注入資本金。“學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司”。《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》對于遏制地方政府濫設融資平臺、違規盲目借債的行為,防范地方財政風險產生了明顯的、積極的作用。

         2014年9月,國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱《意見》),《意見》根據建立現代財政制度的改革要求,根據最新修訂《預算法》的相關規定,就建立‘借、用、還’相統一的地方政府性債務管理機制做出部署。《意見》明確,賦予地方政府依法適度舉債權限。“經國務院批準,省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務,市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借”。地方政府舉債,則要采取政府債券方式。“沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的,由地方政府發行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的,由地方政府通過發行專項債券融資,以對應的政府性基金或專項收入償還”。同時,《意見》還明確指出:“剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務”。這樣,通過“修明渠、堵暗道”,把地方政府的舉債融資行為初步納入了規范、透明的發展軌道。

         遺憾的是,對于和地方政府性債務密切相關的融資平臺,《意見》卻著墨不多。總之,在《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號文)《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》提出的清理規范融資平臺的意見之外,并沒有提升改造融資平臺的進一步措施出臺。“目前還沒有專門針對地方投融資平臺建立、經營、退出、監管方面系統的法律法規”。

         在操作層面上,由于歷史遺留問題的存在,規范改造地方融資平臺的工作也進展緩慢。原因是多方面的。首先,平臺是政府實施公共投資、調控經濟的抓手,在“穩增長”任務“鴨梨山大”的背景下,地方政府很難對平臺“徹底放手”,這就使得平臺很難做到資產獨立、人員獨立、經營獨立,很難按照《公司法》的規定改造成規范的公司制;其次,在平臺債務識別過程中,地方政府出于種種考慮夸大投資項目的收益,把政府包袱變相甩給平臺公司,損害了平臺公司的財務可持續性,也使平臺公司難以真正脫離政府獨立運營;再次,在承接上級財政資助的投資項目過程中,地方政府需要有一個類似“融資平臺”的抓手。所有這些,就使得“融資平臺的政府投融資職能很難簡單免除,各地融資平臺的轉型也是‘各顯神通’。一些政府融資平臺開始以政府購買服務的方式,本著萬變不離其宗的原則,繼續為政府提供融資服務”(中國財政科學研究院:《中部地區財政經濟運行情況調研報告》,2016年12月)。

         (四)關于完善市場機制(以金融市場為例)

         金融是市場經濟的核心。金融市場是否完善,能否高效運轉,直接關系到實體經濟循環的通暢性,關系到經濟整體運行效率。

         中小金融機構的嚴重缺位,使得我國長期存在著活躍的民間借貸市場。在應對危機的過程中,不僅實體經濟經歷了“過山車”行情,民間借貸也經歷了“過山車”行情。2010年以后,大量中小企業經營困難甚至倒閉,溫州地區甚至出現了企業主“跑路潮”。在此背景下,民間借貸也普遍遭遇了資金鏈斷裂、債權人擠兌的沖擊。最典型的,就是各地的貸款擔保公司。貸款擔保公司,顧名思義,是從事擔保業務,以掙取服務費為生的。但面對貸款業務高達2分、3分的暴利,很少有貸款擔保公司能夠“堅守初心”。它們普遍越過經營范圍限制,從事高息借貸業務以獲取更加豐厚的回報。隨著貸款對象陷入資不抵債、無法還債的情況,擔保公司大量陷入資金鏈斷裂。

         在擔保行業陷入困境之際,頂著互聯網技術和商業新模式光環的互聯網金融橫空出世。2013年-2014年間,北京、上海、深圳,武漢、成都等地先后出臺措施,鼓勵互聯網金融發展。地方政府支持互聯網金融發展的熱情,一方面來自于改善金融服務、鼓勵創新的需要;另一方面則來自于培育新的經濟點、爭奪戰略性新興產業發展高地的需要。2015年3月,李克強總理在《政府工作報告》中用“異軍突起”一詞描述了互聯網金融迅猛發展的態勢,并明確提出要“促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展”。同年6月,國務院發布《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》,明確提出:要“支持互聯網金融發展,引導和鼓勵眾籌融資平臺規范發展,開展公開、小額股權眾籌融資試點,加強風險控制和規范管理”。同年7月,國務院發布《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》,又開辟專門章節,論述支持發展“互聯網+普惠金融”,并明確了部門任務分工。

         伴隨著互聯網金融突飛猛進發展的,還有野蠻生長所帶來的混亂和無序。據報道,2014年我國P2P平臺死亡122家,2015年P2P平臺死亡1302家。2016年1-4月,又有270家P2P平臺出現問題。究其原因,主要有涉及非法集資、資金鏈斷裂、內部管理不善以及陷入行業惡性競爭等。業內人士預計,隨著借貸平臺進入清理整頓期,P2P行業將會進一步快速洗牌,“年內(指2016年,筆者注)或將會有千余家P2P平臺或被淘汰”。大量平臺企業的倒逼、跑路,嚴重惡化了行業發展環境,以至于有P2P平臺在媒體上打出了題為“真的,不跑路”的另類廣告。

         在資本市場上,受經濟下行的影響,我國股票市場在經歷數年陰跌、盤整之后,于2014年步入上行通道,并迅速發展成為一輪瘋狂的“牛市行情”。出現股票價格上漲的局面,原因是多方面的,既有實體經濟不景氣、社會資金尋找出路的原因;也有央行開啟降息周期和政府希望借助牛市來降低全社會財務杠桿的動機;更有放開融資融券業務,以活躍股票交易的原因。特別是,以HOMS為代表的資產管理軟件與傘形信托計劃結合在一起,就產生了實質上的“互聯網券商”。“互聯網券商”可以很輕易地把社會資金集中起來,從事杠桿化的股票交易。

         股市上漲和杠桿交易相互激勵,就出現了明顯的正反饋機制,再加上央行降息政策的刺激、媒體對“國家牛市”的推波助瀾,多種因素共同推動著股價不斷攀上新的高度。到2015年6月12日,上證指數已攀升到5178.19點,較年初上漲58.9%。而在此之前,2014年股價已上漲了53%。隨著政府出手整頓場外配資交易,本已處于強弩之末的股價指數應聲下跌,并引發了股價下跌的螺旋式運動。據統計,自2015年6月中旬至8月末,上證指數從高位5178點一路下跌至最低2850點,區間振幅超過2300點,跌幅為45%。創業板指從4000點跌至1779點,腰斬過半。在此期間,滬深兩市有21個交易日出現股價指數大幅下跌或暴跌,有17次出現“千股跌停”的局面,還有近千家上市公司發布停牌公告或申請停牌以規避風險,占上市公司總數的30%。

         “股災”的發生,改變了許多政府高官、券商高管和江湖大佬的命運,也改變了資本市場(乃至整個金融市場)的氛圍:暫停IPO,使股市喪失了融資功能;投資者損失慘重,導致市場信心低迷;股指期貨受到嚴厲監管,損害了其價格發現和風險規避的功能;資金外流加速,導致外匯管制加劇;投機資金和避險資金流向房地產市場,為一線城市房地產價格暴漲埋下了伏筆;而鼓勵保險資金入市,則為隨后的“野蠻人敲門”開啟了大門。

         進一步明確努力的方向

         從上述回顧分析可以看到,近年來在推進全面改革、加快經濟轉型升級方面,有關部門做了大量的工作,也取得了顯著的成效。與此同時,也有一些方面的進展并不是很理想,還有一些關鍵問題尚未取得根本性突破。這是導致當前我國經濟運行“熱點”頻出、有關部門疲于奔命的重要原因。需要進一步理清思路,把工作重心轉到關鍵問題和主要矛盾上。

         1.從“能實現的經濟增長”轉向“能忍受的經濟增長”,維持宏觀經濟“緊運行”格局。實踐證明,經濟增長指標定得過高,“穩增長”任務繃得過緊,會迫使地方政府把大量的精力放到協調微觀經濟運行上。這反倒是不利于市場機制發揮決定性作用,不利于經濟轉型升級的。近年來,隨著地方政府債務管理新機制的建立,也隨著“問責”力度的加大,各級地方政府的投融資行為已發生明顯改變,經濟增速“下臺階”在所難免。我們要把握大勢,轉變觀念,把宏觀調控目標從“能實現的經濟增長”轉到“能忍受的經濟增長”上。只有如此,才能把握主動,將各級地方政府從“穩增長”的繁雜事務中解放出來,加快新舊機制轉換的步伐;也只有如此,才能保持市場壓力,加快企業轉型升級和經濟結構調整的步伐。

         2.關鍵領域的改革要抓緊抓實,盡快取得突破。應當清醒地認識到,當前我國經濟運行出現的“企穩”跡象,原因是中央財政(大規模國債和特別建設國債)的強力擴張,而不是經濟改革取得了顯著的進展。只有牢牢抓住關鍵環節,特別是國有資本布局調整、地方融資平臺升級、政府職能轉換,盡快取得突破,才能構建起國民經濟良性循環的新機制,才能建立起“穩增長、調結構、促穩定”的動態平衡,夯實經濟社會可持續發展的基礎。

         3.依法行政,推動建設規范高效透明的市場機制。市場機制在配置資源過程中發揮決定性作用的前提,是市場運行規范透明高效,是政府職能得到有效發揮。像“假冒偽劣”橫行、市場秩序混亂、合法財產得不到有效保護等問題長期得不到有效解決,與其說是市場機制不健全,不如說是政府履行職責不到位。近年來我國金融領域的改革和發展波瀾起伏,市場化改革(自由化改革)與市場監管能力滯后激烈沖突仍然是重要原因。必須把轉變政府職能的重心放到提高政府執行力上,放到依法行政、推動建設法治社會上:(1)要優化政府職能定位。要鼓勵、支持社會組織的發展,增強社會(市場)自我協調、自我管理能力,推動政府穩步退出非必需職能;要順應現實發展的需要,進一步強化政府的執法監督和基本公共服務職能;(2)要推動行政體制改革。在同級政府內推行大部制,整合政府機構設置和資源配備,以提高政府效能、改善公共服務;在上下級政府之間,則要逐步壓縮政府層級,優化政府間事權與責任劃分,以充分調動各級政府的積極性;(3)要強化問責和外部約束,特別是加強人大機關對政府履職情況的監督。

         4.深化供給側改革,消除經濟風險點。供給側結構性改革所面對的,是困擾當前經濟健康運行的焦點問題。這些問題大多是多年積累形成的,自然也不能指望簡單地通過“讓市場發揮決定作用”來解決。關鍵在于,解決上述問題的過程應該推動而不是阻礙新機制的形成和發揮作用。
作者: 國務院發展研究中心宏觀經濟研究部第三研究室主任、研究員 張俊偉

資料來源:公開資料,中國報告網整理,轉載請注明出處(PF)。
 


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